赵宏 等丨现代远程教育政策发展脉络及问题分析
【刊载信息】赵宏，陈丽，王小凯，林世员，张文梅，李爽.2021.现代远程教育政策发展脉络及问题分析[J].中国远程教育（8）：12-20.
【摘要】现代远程教育的发展离不开政策的指引。自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式。各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题。造成这一现象的原因之一就是政策不健全。本研究采用内容分析方法，对1999年至2020年间41份现代远程教育政策文本进行梳理，分析现代远程教育政策的发展阶段以及每个阶段政策的重点和导向。本文基于以上分析，获得了现代远程教育政策发展阶段的划分与各阶段特征，归纳了其中存在的问题，尝试提出了完善继续教育政策体系的建议，希望为我国新时代继续教育制度体系完善提供参考和依据。
【关键词】现代远程教育试点工程；现代远程教育政策；网络教育；远程教育；在线学习；内容分析法；发展阶段；政策类型；试点高校
一、
引言
自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式。2019年，我国网络教育招生人数占高等学历继续教育招生总人数的23%（中华人民共和国教育部，2020）。由此可见，网络教育在推进我国高等教育大众化、构建终身教育体系过程中发挥了不可替代的作用。20年来，各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题。其中最受社会关注也最为重要的是网络教育质量水平与声誉问题。网络教育招生管理粗放、教学过程松散、教学过程及环节监控不到位、出口把控不严等问题使得网络教育社会声誉严重受损，其学位和文凭的含金量饱受质疑。质量与规模不匹配严重制约了网络教育发展。造成这一现象的原因很多，既有传统教育质量观的局限，也有我国网络教育发展时间较短、相关政策制度建设尚不健全的原因。贝尔和斯蒂芬（Bell & Stevenson, 2006, p.9）曾指出，“如果没有理解反映了教育机构的多样性和多层次性特征的政策，要理解在我们的教育机构内发生了什么是不可能的”。本研究尝试对现代远程教育试点工程启动以来政府颁布的政策文本进行内容分析，重点回答以下问题：国家层面共颁布多少项政策？从时间序列上可以梳理出怎样的演变脉络？不同阶段政策的重点和导向是什么？本研究希望借此为新时代继续教育政策制定提供参考和依据。
二、
数据来源
本研究选取的现代远程教育政策文本均为公开资料，主要来自中央各部委官网以及“北大法宝”“万方法律数据库”两个权威政策数据库。为了增强政策文本选取的代表性和准确性，本研究按照以下原则对政策本文进行筛选：一是以1999年“现代远程教育工程”的启动年份作为文件搜集的时间起点，以2020年作为文件搜集的时间终点；二是发文单位为中央机关；三是政策文件与现代远程教育密切相关，是涉及现代远程教育办学的专项文件或包含现代远程教育的综合性文件；四是政策类型为法律法规、规划、意见、办法、通知、条例等，可以直接体现国家对现代远程教育发展的态度和措施。基于以上原则，共搜集到现代远程教育相关政策文件41份，其中直接指向现代远程教育的政策文件39份，综合性文件2份。表1列举了其中部分文件。
表1 1999年以来现代远程教育政策文件（部分）
三、
政策文件总体情况分析
（一）颁布部门和时间分布
我国教育部是现代远程教育政策文件的主要颁布部门，共发文40份，占97.5%。另有1份是由我国发展和改革委员会、财政部联合发文，是关于统考收费标准的文件。
现代远程教育政策文件的颁布主要集中在2014年以前。其中，2001—2004年文件颁布数量持续增长，于2004年达到顶峰，这一年共颁布6份关于现代远程教育的政策文件；2007年是第二个高峰，共颁布了5份文件；之后文件颁布的数量在缓慢波动中下降，2014年达到低谷（见图1）。
图1 现代远程教育政策颁布时间分布
（二）颁布类型和内容分布
在41份现代远程教育政策文件中，其标题大致有“通知”“意见”“办法”“计划”“批复”5种。其中，“通知”类的政策文件最多，占73.2%，其次是意见类文件，占14.6%（见图2）。
图2 现代远程教育政策类型分布
从文件内容主题方面来看（见图3），这些政策文本涵盖了9个方面，包括启动工作部署、招生工作、考试及毕业工作、检查评估工作（年报年检）、规范管理、校外学习中心建设与管理、公共服务体系建设、学生数据管理和人员培训。其中，以招生工作的政策文件为最多，占29.3%，核心的关于招生工作的政策文件是《教育部办公厅关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》（教电〔2003〕369号），其他文件基本都是在此文件基础上开展年度招生工作的工作通知。检查评估工作的政策文件数量次之，均为开展相关检查工作的通知。考试及毕业工作的政策文件数量排第三，包括开展统一考试的通知2份和实施意见1份，成立考试委员会的通知1份，学历和学位证书管理文件1份，毕业生就业问题的意见1份，以及考试收费标准的通知1份。
图3 现代远程教育政策主题分布
（三）政策使用情况分析
本研究采用内容分析法，对现代远程教育政策进行解读和分析。本研究主要借鉴了麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell & Elmore, 1987）的政策分类，从强制型、激励型、能力建设型和组织建设型四个方面分析现代远程教育政策。另外，考虑到现代远程教育作为试点工作的特点，本文增加了引导型政策。在本研究中，强制型政策主要是为发展现代远程教育试点工作，是规范个体和机构的行动以让他们服从或对违反命令的个体和机构予以处罚的措施，包括强制命令、实施处罚；能力建设型政策主要是通过提供资源、培训等提高政策执行个体、群体或机构的内生力，推动试点工作顺利开展，包括资源配置、队伍建设、环境优化等措施；组织建设型政策是通过机构职能调整，提升组织效率或促进对新问题的解决，包括机构变革、功能调整；引导型政策是发挥价值引导和监督检查功能，鼓励对政策的遵从、使用或支持的措施；激励型政策主要表现为使用政策优惠等手段推动试点工作的开展，包括政策优惠、补贴奖励。
为进一步分析在现代远程教育政策中不同政策类型的具体运用情况，本研究以现代远程教育办学关键环节作为内容分析维度，包括学生管理、师资管理、专业建设、基础设施建设、教学、课程、学习支持、学习评价、办学定位与管理机制、组织领导、质量保证11个环节。
本研究基于政策类型和办学环节两个内容分析维度，对现代远程教育政策文本的条款、段落或句子进行划分作为分析单元，并按照“政策文本编号-文本条款/章节/段落-要点排序”对41份政策文件进行编码。
为保证编码的准确性，完成第一轮编码后对编码情况再次进行校验。首先检查是否把分析单元准确地归入了分析维度内，避免操作粗心导致的编码失误；其次是再次回顾政策文本，查看是否遗漏了契合编码维度的分析单元以及已编码的分析单元是否存在重复，并进行相应的增删；最后对修改后的编码情况进行整体检查，形成政策文本内容编码表（见表2）。借助Nvivo12软件将划分好的分析单元进行统计分析。
表2 现代远程教育政策文本内容编码表（举例）
1. 政策使用的整体情况
通过NVivo12对编码后的政策文本进行分析，结果如表3所示。现代远程教育政策综合兼顾了强制型、引导型、组织建设型、能力建设型和激励型5个类型，涵盖11个二级维度，呈现基本均衡状态。
表3 政策维度响应情况
在政策类型的一级维度层面，强制型（47.77%）响应次数最多，其次是引导型（27.50%）和组织建设型（14.17%），激励型（2.78%）使用最少。
从政策类型的二级维度来看，各政策的具体措施涵盖了强制命令、实施处罚、督促加强、资源配置、队伍建设以及政策优惠等各个方面，但内部分配比例呈现不平衡的特点：就强制型政策而言，强制命令的政策使用最多，占75.00%；引导型政策中则以督促加强（72.72%）为主要措施。这说明现代远程教育工程作为试点工程，需要国家层面统一指挥，对办学定位、办学模式、发展路径和基本要求等给予明确的指导，同时在建设过程中给予持续的督促加强，保证办学质量。
2. 不同政策的逐年响应情况
从政策发布的时间层面来看（见图4），强制型政策和引导型政策是现代远程教育政策文件最主要使用的两种政策，其使用情况走势趋同，上下浮动较大，其他政策类型的响应情况在较低范围内浮动。从政策数量分布层面来看，1999年为“现代远程教育工程”启动之年，5类政策均有使用，且响应次数基本均衡。随后，第一个峰值出现的年份是2000年，此时引导型、强制型、组织建设型和能力建设型政策响应次数较高，均达到了历年响应的顶峰，其中以引导型政策为最多，其次是强制型政策。第二个峰值出现的年份是2002—2004年，各类政策的响应情况与2000年基本一致，但总体次数更多，尤其强制型政策的使用次数明显增多。从2004年到2015年，各类政策响应情况均缓慢波动下降，尤其是能力建设型、组织建设型和激励型政策使用锐减，多年呈现零响应的情况。2014年和2015年两年间没有颁发过任何政策文件，直到2016年才有新的文件颁布。整体来看，20年来颁布最多的政策是强制型和引导型政策。尤其是从2003年开始，部分试点出现违规办学问题，强制型和引导型政策成为主要甚至唯一的政策类型，直到2016年以后各类政策又开始逐渐出现。
图4 不同政策逐年响应情况
3. 政策文件中指向不同办学环节的情况
通过NVivo12对编码后的政策文本进行办学环节维度分析，结果如图5所示。
图5 现代远程教育办学关键环节总体响应情况
政策文件中涉及的办学环节中排前四位的依次是学生管理（27.5%）、质量保证（19.0%）、办学定位与管理机制（10.1%）和学习评价（9.5%），师资管理（3.4%）和专业建设（2.6%）最少。从时间分布看，这一分布特征在不同阶段基本趋同。
4. 针对不同办学环节政策使用情况
如图6所示，针对不同的办学环节，不同的政策所发挥的效用不同。强制型政策基本涵盖全部办学环节，其中强制命令型措施主要在学生管理（54次）、质量保证（18次）、学习评价（17次）、办学定位与管理机制（14次）和基础设施建设（12次）五个方面使用频次较高；实施处罚型措施主要涉及的是质量保证（24次）和学生管理（14次）办学环节；引导型政策基本涵盖全部教学环节，其中督促加强措施主要集中在学生管理（28次）和质量保证（22次）环节，倡导号召措施则主要集中在办学定位和管理机制（8次）和质量保证（8次）两个环节；其他政策在各个办学环节指向性较强，如队伍建设主要是针对师资管理环节，资源配置则主要针对基础设施建设（8次）。
图6 政策-办学环节交叉响应分布
四、
现代远程教育政策发展阶段
通过以上分析可知，现代远程教育试点工程开展以来，教育部在宏观调控方面不断探索，制定、发布和实施了一系列政策文件。综观20年来政府颁布的关于现代远程教育工程的相关文件，可以分为三个阶段。
（一）启动部署阶段（1999—2002年）
这个阶段是现代远程教育的启动阶段，政策文件更多的是针对试点工作的相关指导文件。这个阶段共颁布了6份文件，其中关于开展试点工作的指导意见有4份，关于校外学习中心建设的指导意见有1份，加强管理提高质量的文件有1份。这个阶段的现代远程教育政策具有以下特征：
1. 政策重点是宏观调控
试点初期，国家相关政策方面的重点是统筹规划和宏观设计。1999年教育部颁布了《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》（教电〔1999〕1号）的通知，批准清华大学等四所高校为现代远程教育第一批试点院校，对试点工作的内容、试点条件、试点政策以及对应评估检查的要求等进行了规定。2000年教育部出台了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅〔2000〕10号），从归口管理方式、办学形式、网络教学模式、师资队伍建设、专业设置、学习制度和学位授予等方面对试点工作进行了指示。由此可见，试点初期政策主要是从宏观层面统一指挥，对试点工作进行规划，包括实施方案制定、运行机制建立等。相应地，这个阶段各种政策的使用也较为均衡，且使用次数均是20余年中的高峰。既通过强制型政策快速推动试点工作，也通过建设型政策促进试点机构转换办学理念，加强管理体制、师资队伍、网络资源等建设。
2. 提倡探索创新
通过对试点初期政策文件的解读可以看出，此时教育部对于试点工作给予了很高的期待，并针对可探索的实践创新领域给出了明确的指示，具体包括：①给予充分的办学自主权。试点开始时，教育部给予试点高校极大的办学自主权，允许学校自行规定网络教育招生形式、入学标准和毕业证书形式，并且可以开设本校现行本科专业目录之外的专业。同时明确指出可根据学校的学历学位授予权资格开设包括研究生、本科生以及高职高专等层次的学历学位教育。②探索新的教学模式。期望试点高校充分利用信息技术，转换教学理念，推动教学方法、教学模式创新。③明确网络教育的双重职能。相关政策文本中明确指出现代远程教育要面向校内校外服务的双重职能，探索实现校内之间以及校外之间的课程互选和学分互认。④推动资源共享，明确提出不只是资源共享，还应有服务共享，用共享的方式推动高等教育向农村地区延伸。
3. 强调质量管理
试点初期，教育部就非常重视规范办学行为，保证教学质量，教育部明确指出“网络教育学院不得以营利为目的”。2002年教育部先后颁发了《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（试行）》（教高厅〔2002〕1号）和《关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高〔2002〕8号）。这两个文件对试点高校加强质量管理提出了明确要求，明确指出质量是网络教育可持续发展的重要保证。要求各试点高校建立网络教育质量标准，加强招生、教学过程以及考试管理，保证教学质量，并提出建立年报年检制度，加强质量监控。这个阶段质量管理的核心思想就是通过健全制度，达到规范办学的目的。
4. 尝试制度创新
这个阶段教育部针对网络教育的办学模式和特点，尝试建立一些新的制度来推动试点工作开展。例如，提倡实行弹性学制和完全学分制，允许试点高校颁发单科课程学分证书，推动试点高校建立新的管理机制等。其中最大的创新是首次提出建设远程教育公共服务体系。继教高厅〔2002〕1号文件对试点高校在本地区设置校外学习中心进行了明确规定之后，教育部进一步提出了通过建设公共服务体系提供学习支持服务和促进资源共享，并强调高校对校外学习中心的主体责任。
由此可见，试点初期的政策文本为现代远程教育成为最具有创新活力的办学形式提供了有力支撑，并希望其通过体制机制、技术、资源、教学模式和专业队伍建设等的探索推动整个高等教育人才培养模式的创新。
（二）规范管理探索阶段（2003—2013年）
在这个阶段，第一批现代远程教育毕业生走向社会，同时试点高校也出现了一些乱象，导致社会对网络教育质量关注度持续上升。教育部在对办学乱象进行整治的同时，也印发了相关政策文件进一步规范办学行为，并部署了网络教育统考、年报年检等工作。这个阶段针对现代远程教育政策呈现以下特点：
1. 解决办学中的问题成为政策的重心
试点工作开展以来，网络教育发展迅猛，招生规模日益扩大，但部分高校网络教育在实现规模大幅增长的同时，基础条件建设、教学过程管理、教学质量监控并未落实到位。甚至有些高校为追求经济效益盲目扩大招生规模，但办学条件相对不足，教学质量失控，致使高校网络教育的办学质量与品牌声誉在社会上受到广泛质疑。针对这一现象，教育部于2003年和2004年紧急印发了4个文件，针对试点工作中已出现的问题进行整治和规范。尤其是针对违规招生问题，出台了《教育部办公厅关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》（教电〔2003〕369号）和《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》（教高厅〔2003〕2号），进一步明确了现代远程教育的招生对象是成人在职学生，并再次强调高校发挥主体责任，对校外学习中心的招生宣传、注册、教学过程支持以及办学资质等进行统一管理。同时，教育部还印发了《教育部办公厅关于对现代远程教育试点学校网络教育学院开展年报年检工作的通知》（教高厅函〔2003〕1号）和《教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》（教高厅〔2004〕2号）。年报年检制度从2004年持续到2013年，在引导远程教育机构注重办学质量、规范办学行为方面发挥了重要作用。年报年检制度开始实行后，教育部先后查处了几所试点高校的网络教育违规办学行为，分别给予了全国停招或区域停招的处理。统考制度从2004年开始执行至今，也起到了质量把关的作用，学生的统考成绩合格被作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。2006年和2007年教育部颁布《教育部办公厅关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知》（教高厅〔2006〕1号）和《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》（教高〔2007〕9号），再次明确“网络教育定位为非全日制教育”，强调试点高校的办学主体责任，要求把网络教育纳入学校的总体发展规划。但针对已经存在的问题，这两个文件并没有新的举措，仍然沿用试点初期的相关政策规定，包括招生管理、考试管理、学习中心管理、高校主体责任等方面的要求（李红燕, 等, 2020）。
这个阶段出台的政策主要是起到“亡羊补牢”的作用。大部分文件是针对发展过程中出现的一些不容忽视的问题颁布的。对应政策的使用已从试点初期的多维发力转向定向发力，强制型和引导型政策使用次数居高不下，而其他三种政策则很少使用。
2. 以工作通知促进规范管理
这个阶段共颁布了32份文件，其中25份是相关工作的通知，占81%，包括：以年报年检工作为代表的、开展评估检查的通知7份；关于统考工作的通知3份；关于招生工作的通知10份；其他通知5份。直接指向规范管理的文件只有4份。这个阶段的政策主要是通过部署具体工作的方式规范试点高校的相关工作，并通过自查自报数据加强监督管理。整体来看，这种方式的效果不甚理想。由于年报年检制度的实施不够彻底，缺乏监察的环节，没有向试点院校反馈年检结果和改进意见，更没有跟招生工作挂钩，因此没能够真正实现试点院校质量改进的循环。同时，年报年检数据均没有通过任何渠道公开，也没有起到引导社会舆论、提高社会声誉的目的。
整体而言，此阶段政策文件主要是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏顶层设计。在质量监控方面缺乏统一的质量标准，国家宏观质量监控体系仍不完善，对质量观的认识仍不统一，质量文化尚未形成。
（三）深化管理，全面质量提升阶段（2014年至今）
在该阶段，国家取消了远程教育办学机构的审批权。教育部针对这一举措，实施了一系列统筹规范和宏观管理的措施，包括加强各类高等学历继续教育专业设置、实施发展年度报告工作等。这个阶段的政策呈现以下特点：
1. 出现政策“空档期”
2014年《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）发布，其中包括取消利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批。面对这一决定，业界反应强烈。一方面封闭的格局被打破，预示着将有更多学校参与网络教育办学；另一方面，网络教育固有的质量和规范问题还没得到彻底解决，缺乏统一的运行机制，有可能出现一放就乱的困境。从试点工作的发展历程来看，国家在试点初期对现代远程教育给予了充分的自主权，但由于缺乏一整套行之有效的质量监管体系，出现了一些负面现象。因此，如何做到“放”“管”结合是这个时期政策制定中面临的最大挑战。在这样的背景下，尽管审批已经放开，后续配套政策一直没有出台，从2014年至2016年年底，高校网络教育政策处于“空档期”，没有对取消和下放之后的网络教育“如何办”做进一步的具体解释和说明。
2. 多措并举，完善政策支撑体系
经历了取消审批权后的政策空档期，政府把提高人才培养质量作为政策引导重心，政策的导向从解决问题转向整体质量提升。2016年11月，教育部印发了《高等学历继续教育专业设置管理办法》（教职成〔2016〕7号）。这是教育部规范高等学历继续教育专业设置的首份文件，要求普通高等学校不再举办本校全日制教育专业范围外的学历继续教育，没有举办全日制专科层次教育的普通本科高校不再举办专科层次的学历继续教育。这一文件改变了高等学历继续教育的招生格局，逐步建立了国家宏观管理、省级整体统筹、高校自主自立的学科专业设置管理机制。2018年，教育部印发《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》（教职成厅函〔2018〕15号），推行高校继续教育年度报告制度，开始探索建立事中、事后监管机制。2019年，教育部出台《教育部办公厅关于服务全民终身学习促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》（教职成厅〔2019〕8号），就高校落实主体责任、省级教育行政部门统筹监管、国家教育行政部门的监督指导做出了详细规定，国家指导、省级统筹、高校主体的继续教育治理机制日渐成形。
从这个阶段使用政策类型看，又恢复到多维综合的状态，各类政策使用情况比试点初期更加均衡，体现了国家多措并举实现质量提升的信号和决心。
五、
目前现代远程教育政策的主要问题
试点二十余年，我国一直尝试在政策方面保障现代远程教育试点工作的顺利开展，并从制度创新、模式创新等方面进行了规划，尤其针对规范管理多次颁布文件，但实际效果并不理想，究其原因主要是以下几点：
（一）缺乏配套的基础性制度，政策的可操作性不足
试点初期，政府对现代远程教育做了系统规划，很多描述在今天仍然适用，对试点工作的发展方向起了重要的指引作用。但由于缺乏配套的基础性制度，导致政策执行过程中出现变形和偏差。例如，在试点初期政府下放了办学自主权，但缺乏具体的实施标准，尤其缺乏质量保障制度，导致部分高校钻空子，出现违规招生和收费现象。另外，一些政策缺乏有针对性的实施路径和措施，造成政策无法落地，例如2019年教育部提出“推动网络教育毕业生达到相当于本校全日制同类专业的水平”，但在标准制定、实现路径、制度保障等方面都没有出台对应的文件，导致该政策在执行过程中难以取得实效。
（二）缺乏标准性制度和监督问责机制，政策效力大打折扣
通过分析发现，现代远程教育政策都以强制型为主，这种政策需要与惩罚性措施相联系，若缺乏这种措施就将失去权威性。但实际上绝大多数现代远程教育政策文件没有对应的监督保障措施，即使部分文件有相关的评估要求，但也没有明确指出具体的要求和执行程序。监督问责机制的缺乏使得部分高校政策执行不规范甚至不执行。同时也由于问责不力而导致违规成本过低，违规办学问题无法彻底根治（陈庆文, 2019）。同时，我国高校继续教育尚未建立全国统一的质量标准和质量保证体系，也未纳入高等教育本科教学质量评估及高校整体办学评估指标中。由于质量标准和评估指标体系的缺失，各地各校各自为政，办学质量参差不齐。另外，目前我国现代远程教育主要采用的是政府主导的治理模式，没有建立高校内部治理体系和第三方机构的监督问责机制，导致多以被动问责为主，内部问责、社会问责严重缺失。同时，问责后的追踪整改情况缺乏社会监督，没有形成评估问责退出机制，也使得部分高校盲目扩大继续教育规模而忽略了教学质量，导致社会声誉下降。
（三）以限制性政策为主，创新政策发挥不足
在我国现代远程教育政策中有大量文件是限制性政策，大部分都是针对办学中出现的问题而发布。例如从2002年至2004年间集中发布了12份文件，反复强调禁止招收全日制高中起点普通本专科学生以及校外学习中心（点）必须备案。限制性政策具有时效性强、效率高的特点，在处理问题过程中确实起到强制约束的作用。但过多使用单一限制性政策，只能解燃眉之急，无法激发继续教育的内生动力，促进其可持续发展。进入新时代后，我国社会的主要矛盾发生了变化，从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”的供需矛盾转变，继续教育要实现高质量发展，制度创新是关键。在试点初期，政策文件中有很多推动实践创新的举措，比如灵活的教学管理制度建设、资源共建机制的建设、公共服务体系建设等，但由于配套的基础性制度缺失以及相应政策支撑不足，使得这些创新实践或没有实现，或没有充分发挥其创新激励作用。
六、
完善继续教育政策体系的建议
我国继续教育正处于从追求规模效益到关注质量提升、从基于经验到认识规律的转变时期，建立良好的政策环境，形成有效的制度保障，不断提高继续教育的人才培养质量，是继续教育发展内在的、客观的要求，也是满足人民群众的“新期待”、服务终身教育体系建设的必由之路。
（一）加强顶层设计和整体规划，构建继续教育的“四梁八柱”
政策制定的顶层设计和整体规划是继续教育事业发展有法可依的基石（董玉霞, 2019）。教育部2019年度工作要点中专列了“办好继续教育”条目，要求“完善政策支持体系，提升规范管理水平和人才培养质量”。新时期高校继续教育要基于国家对高校继续教育发展的新要求，针对过去高校继续教育中遇到的定位、理念、入学政策、质量保证等主要问题，在国家层面做出宏观指导和规划，对教育内外部如何认识和支持高校继续教育发展提供明确的引导。要坚持以立德树人为根本任务，坚持高质量教育理念，面向国家发展需求，面向高等教育普及化，面向人力资源强国建设，面向终身学习新需求，深入贯彻新发展理念，使继续教育政策与国家战略深度融合，推动构建特色鲜明、形式多样、统筹发展的继续教育办学体系。
（二）逐步完善基础性制度建设，为政策执行提供制度保障
要促进高校继续教育健康、可持续发展，重点是要补齐关键制度短板，夯实继续教育发展的政策支持体系，为高质量发展提供重要支撑。具体包括以下几个方面：①建立继续教育多部门、多主体统筹协调联动机制。按照“统一领导、分级管理、分工负责”的原则，深化改革，强化统筹管理，为高校继续教育改革发展提供有力的组织保障。②建立学习成果认证、积累和转换制度。建立国家资历框架，作为不同资历沟通和衔接的基础性系统，一方面实现不同继续教育形式之间，学历继续教育和非学历继续教育之间学习成果的认证、积累和转换；另一方面推进继续教育与职业技术教育、高等教育的统筹协调发展。③建立质量认证制度。通过第三方机构开展机构、专业和课程的认证工作（陈丽, 等, 2021）。④构建“宽进严出”的教学管理制度。“宽进严出”的教学管理制度是世界各国面向成人的高校继续教育的通用制度。在健全内外部质量保证体系的基础上，实行多元入学政策，同时严格学业出口标准，确保继续教育人才培养的质量与普通高等学校一致。⑤完善教师管理制度。以在线学习服务师职业标准的建立为契机，逐步建立继续教育教师、管理人员、技术人员和服务人员资格准入、定期注册和考核制度，不断提升继续教育管理和从业人员的职业素养和专业化水平。⑥建立健全财政投入制度。努力完善政府投入、社会支持、个人承担的多元投入机制，探索减免税收优惠政策，完善个税抵扣政策。⑦推动继续教育（终身教育）立法，使终身教育的理念通过立法、政策、计划等各方面的具体实践而获得落实。⑧建立消费驱动的高校继续教育供给制度（陈丽, 等, 2021）。树立“以学生为中心”的教育理念，通过健全学分制和课程注册制，允许学生根据个人需要，选修课程，自定步调，真正实现时时可学、处处能学、人人皆学。
（三）构建质量保证体系和评估反馈机制，确保政策落实到位
评估反馈机制是确保继续教育政策有效贯彻执行的关键。国家层面应以质量为抓手建立质量保证体系，并以此为基础形成评估反馈机制。首先，加速建设高校继续教育质量标准体系，研制办学机构、专业和课程质量保证标准，完善高校继续教育办学准入准出机制。其次，探索建立第三方机构质量评估和认证机制，建立、健全高校学历继续教育的质量认证流程，基于质量保证标准，从外部对继续教育机构开展三个层次的评估和认证，并将评估结果向社会公开，发挥社会大众的监督作用。最后，推动高校建立内部质量保证体系，落实办学主体责任，健全专业设置、资源建设、教学实施、考核评价、学习支持服务等标准，定期开展自我质量评估，并接受外部质量认证和评估。
（四）落实高校办学自主权，激发高校开展网络教育的积极性和能动性
现代远程教育试点机构作为整个高等教育领域在线教育的先头部队，虽然存在很多不足，但积累的经验远远多于问题。其20年试点工作积累在疫情期间助力“停课不停学”时发挥了不可替代的作用，不仅为认识和揭示在线教育规律提供了绝佳案例，也为高校内部“互联网+教育”的发展提供了技术基础和服务模式的创新。建议尽快出台“取消远程高等学历教育审批”的后续配套政策，增加开办网络教育的高校数量，鼓励有资质、有能力的院校开办网络教育，面向新时代教育需求的结构性变化，基于试点成果和成效，有针对性地开展人才培养模式、教学模式、供给侧改革、治理体系建设、信息化建设等方面的探索，创新规律认识，使其成为推动教育教学改革的创新群体。
我国网络教育办学规模大，形式多样，主体多元，单纯靠政府的宏观调控无法满足未来开放、动态、充满竞争力和创新的继续教育体系，因此在健全质量保证标准体系和监督机制的前提下，落实高校办学自主权，激发高校的积极性和能动性，鼓励其进行制度创新。例如，鼓励高校在达到国家基本质量保证标准的基础上，采用创造性的方法，依托自身环境来设计和执行机构内部质量保证和评估方法，最大限度发挥办学主体的灵活性和创造性，促进高校在规模、质量和效益之间找到平衡点，不断推动网络教育质量提升。
总之，现代远程教育试点机构基于20余年的积累和探索，培养了一支专业队伍，积累了一定的在线教学经验，建设了一系列优质数字资源，开发了一批技术平台，探索并形成了新的机制和模式，已经成为继续教育最主要的也最具有创新活力的办学形式。面对新时代继续教育发展的新要求和新挑战，应进一步做好政策体系的顶层规划，完善基础制度和标准制度建设，提升政策的执行效力，形成发展定位准确，制度体系更加完善，服务能力和水平不断提升的继续教育发展新格局，实现继续教育高质量发展。
参考文献
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作者简介
林世员，博士，助理研究员，北京教育科学研究院终身学习与可持续发展教育研究所（100048）。
基金项目：本文系教育部课题“高校网络教育改革创新发展战略研究”和国家自然科学基金委员会管理学部重点课题“‘互联网+’时代的教育改革与创新管理研究”（课题编号：71834002）的研究成果。
责任编辑：郝丹
2021年第8期目次